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對海關具體行政行為所依據的規定能否申請復議審查

一、案件基本情況

洪達電氣有限公司(以下簡稱洪達公司)是外商獨資企業,經營范圍為:生產壓縮機、冷凝機組,空調和冷凍機零部件、電動機;銷售其產品并提供技術和售后服務。2001年11月28日,洪達公司向某直屬海關下屬隸屬海關申請辦理進口1套空調機組(10臺屋頂機組)及配件。該隸屬海關根據申請人提供的書面資料難以作出歸類認定,但由于貨物已到港,申請人急于施工安裝,為便于該批貨物通關,被申請人同意先予辦理免表,待空調設備進口安裝后,進行實物驗核后再確定其歸類。2001年12月21日,某隸屬海關向當事人發放了進口空調的貨物征免稅證明。2002年2月19日,上述空調進口安裝后,某隸屬海關派員到現場驗核,發現洪達公司進口的空調組機有控制系統控制的屋頂機單獨工作,每臺機組均具有獨立制冷、制熱功能,且制冷量未超過10萬大卡。某隸屬海關認為,該商品的上述特征不符合《海關總署政策法規司關于明確中央空調定義的通知》(政法函[2000]84號文,以下簡稱《通知》)關于中央空調的定義描述,不能按中央空調歸類,不屬于進口環節減免稅款商品范圍。某隸屬海關據此對洪達公司所進口的空調組機作出不予免稅決定,并于2002年6月28日向該公司征收了進口關稅和進口環節增值稅。,

二、復議情況

洪達公司不服某隸屬海關作出的不予免稅決定和征收稅款行為,向某隸屬海關的上一級直屬海關申請行政復議,同時根據《行政復議法》第七條的有關規定,對隸屬海關作出不予免稅決定所依據的海關總署規范性文件即《通知》一并提出審查申請。對于洪達公司針對海關不予免稅決定提出的行政復議申請,某直屬海關經審查認為符合《行政復議法》所規定的受理條件,于2002年7月31日依法受理此案。鑒于洪達公司在對海關具體行政行為申請復議的同時,對該具體行政行為所依據的規定(海關總署規范性文件)一并提出了審查申請,某直屬海關根據《海關實施〈行政復議法〉辦法》第三十四條的有關規定,將《通知》轉送總署進行審查,并報告了復議有關情況和《通知》的執行情況,同時根據《海關實施〈行政復議法〉辦法》第三十六條第(一)項的規定,中止了對隸屬海關原不予免稅具體行政行為的復議審查。

2002年9月1日,某直屬海關收到海關總署送達的對規范性文件的審查結論。總署的審查結論認為:第一,《通知》是對《外商投資項目不予免稅的進口商品目錄》(以下簡稱《目錄》)中“中央空調”定義的具體描述。該《目錄》經國務院批準執行,屬于國務院規范性文件。根據《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》的有關規定,行政機關對于有關行政法規、規章和其他規范性文件如何具體應用問題具有解釋權,因此海關總署有權對《目錄》在海關執行中的具體適用問題進行解釋。第二,《通知》本身與有關法律、行政法規、規章不相抵觸,屬合法、有效,在未有行政法規、規章或者總署規范性文件對《目錄》中的“中央空調”進行解釋和定義前,《目錄》在海關執法過程中應予適用。

在海關總署對《通知》合法性問題出具審查結論后,某直屬海關恢復了對其隸屬海關具體行政行為的復議審查。該海關經審查認為,根據《通知》關于 “中央空調”的解釋和定義,本案申請人洪達公司進口的空調系統不屬于中央空調。根據《國務院辦公廳對國家計委制定的〈外商投資項目不予免稅的進口商品目錄〉和〈國內投資項目不予免稅的進口商品目錄〉的復函》(國辦函[1997]68號)中的《外商投資項目不予免稅的進口商品目錄》的有關規定,某隸屬海關對洪達公司進口的空調系統不予免稅的決定是正確的。根據《行政復議法》第二十八條第一款第(一)項的規定,某直屬海關作出復議決定:駁回洪達公司的復議申請,維持某隸屬海關作出的不予免稅決定。

三、法律提示

本案涉及海關具體行政行為所依據的規定的復議審查問題。1999年10月1日頒布實施的《中華人民共和國行政復議法》明確賦予了對行政機關具體行政行為申請復議的管理相對人,同時也享有對該行政行為所依據的規定的申請審查權。與實踐中大量發生的僅針對具體行政行為申請復議的情況不同,當事人請求復議機關對具體行政行為所依據的規定進行審查的案件以往并不多見(洪達公司行政復議案是海關系統第一起行政復議附帶對具體行政行為所依據規定的抽象審查案件),社會公眾對上述行政救濟途徑的認知程度普遍偏低,對此類案件的復議申請方式、受案范圍、辦理程序以及應注意的問題也往往缺乏必要的了解,現結合洪達公司行政復議案對有關問題進行說明和解讀。

(一)什么是具體行政行為所依據的“規定”

從行政法意義上講,“規定”是法律、行政法規、規章以及其他由行政機關制定的具有普遍約束力的決定或命令的總稱,其中,法律和行政法規以外的“規定”被稱為“規范性文件”。對于行政執法而言,規范性文件是行政機關作出具體行政行為的依據,任何一個具體行政行為都可能是依據一個或幾個規范性文件作出的。行政機關制定規范性文件的行為,在法律上被稱為抽象行政行為。抽象行政行為與具體行政行為是行政機關有權作出的兩種不同性質的行政行為,差異主要表現為:抽象行政行為是行政機關針對不特定的多數人所制定的具有普遍約束力的行為規則,其本身一般不能對管理相對人的權利義務產生直接影響;而具體行政行為則是行政機關對特定管理相對人就特定行政管理事項所采取的具體措施(包括限制權利或課加義務),其對管理相對人權利義務所產生的影響是直接和現實的。就本案而言,海關總署政策法規司制發《通知》的行為即屬于抽象行政行為,《通知》的有關規定并非是針對洪達公司這一特定企業作出的,而是適用于所有從事進口中央空調系統的經營單位;某隸屬海關的不予免稅決定則是海關針對洪達公司這一特定對象就稅收征管事項所作出的處理決定,對洪達公司的權利義務產生了直接影響,屬于具體行政行為。

(二)為什么要對“規定”進行復議審查

盡管抽象行政行為與具體行政行為存在上述差異,但并不能據此得出只有具體行政行為才能對管理相對人的權利義務產生實質影響、抽象行政行為不會侵害當事人合法權益的結論。事實上,由于具體行政行為通常是依據抽象行政行為作出的,如果抽象行政行為不合法,則行政機關依據其作出的具體行政行為,本身的合法性也必然存在缺陷,管理相對人的合法權益也極有可能因此受到侵害。實踐中,抽象行政行為的違法問題時有發生,由此侵害管理相對人合法權益的現象也比較嚴重,如規范性文件之間存在沖突、制定主體混亂導致執法不統一;制定規范性文件不遵循法定程序、超越職權、隨意性大;一些部門或地方受利益驅動,違法規定審批、發證、罰款、收費等事項,嚴重損害了公民、法人和其他組織的合法權益。為有效制止和杜絕上述問題,從保障行政機關依法行政、維護管理相對人合法權益原則出發,1999年10月1日頒布實施的《中華人民共和國行政復議法》在原《行政復議條例》的基礎上,明確規定:公民、法人或者其他組織如果認為行政機關作出具體行政行為所依據的規定不合法,在對具體行政行為申請行政復議時,可以就該規定一并向復議機關提出審查申請。《行政復議法》的上述規定是對抽象行政行為法律監督制度的發展與突破,極大地增強了復議機關對管理相對人合法權益的保障力度。

(三)對哪些“規定”可以申請復議審查

關于可以申請審查的具體行政行為所依據規定的范圍,《行政復議法》第七條規定了以下三種形式:(1)國務院部門的規定;(2)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定;(3)鄉、鎮人民政府的規定。需要說明的是,對于國務院制定的行政法規、決定和命令,只能由全國人大常委會行使撤銷權;規章是由國務院部門、省級人民政府和省會所在地的市人民政府以及國務院批準的較大市的人民政府制定的,層次較高,且由國務院制定的《法規規章備案規定》所確立的一套比較嚴格的備案審查制度進行監督,因此《行政復議法》未將行政法規、規章納入可以申請審查的“規定”范圍,而僅限定為一般規范性文件。根據《行政復議法》的上述規定,《海關實施〈行政復議法〉辦法》(以下簡稱《辦法》)第七條將可以申請復議審查的海關“規定”范圍限定為:(1)海關總署及國務院其他部門制發的規范性文件;(2)海關總署有關部門對海關行政法規、規章及其他規范性文件所做的解釋或具有普遍約束力的批復、通知、指令等(本案中,某海關作出歸類認定所依據的《海關總署政策法規司關于明確中央空調定義的通知》即屬于此種情形);(3)地方海關及地方政府制發的涉及管理相對人權利義務的規范性文件,《辦法》同樣未將行政法規和海關總署規章納入復議審查范圍。本案中,洪達公司在不服某隸屬海關不予免稅決定和歸類征稅決定申請行政復議時,可以將海關總署政法司的《通知》(一般規范性文件)作為不予免稅決定所依據的規定申請審查,但不能就征稅決定所依據的《中華人民共和國進出口關稅條例》(行政法規)和《中華人民共和國海關審定進出口貨物完稅價格辦法》(行政規章)提出審查申請。

(四)如何啟動對“規定”的復議審查程序

管理相對人對具體行政行為所依據的“規定”申請審查與對具體行政行為申請復議的程序不完全相同。認為具體行政行為違法,管理相對人可以直接向復議機關提出申請;而認為具體行政行為所依據的“規定”違法,管理相對人則不能直接提出,而必須依附于對該具體行政行為的復議請求,即在對具體行政行為申請行政復議時一并提出(如果管理相對人在不服具體行政行為申請復議后,認為該具體行政行為所依據的“規定”違法,也可在復議機關作出復議決定前對上述“規定”提出審查申請)。復議法作出上述規定的主要原因在于,行政機關制定的具有普遍約束力的“規定”不是針對特定的管理相對人,并不能對管理相對人的合法權益產生直接影響,如果不通過某一具體行政行為作用于特定當事人,不可能對其合法權益造成現實侵害,當事人也就無權申請審查。因此,管理相對人對“規定”申請審查的前提條件必須是其不服依據該“規定”作出的具體行政行為并提出了復議申請。

復議機關收到管理相對人對“規定”的審查申請后,對本機關有權處理的,應在三十日內確認該“規定”是否與有關法律規范(法律、行政法規、行政規章)相抵觸以及此“規定”能否作為被申請人作出具體行政行為的依據,并將審查結論書面告知復議雙方;對本機關無權處理的,應在七個工作日內將“規定”送有權處理的機關依法辦理。在海關行政復議中,有權處理的機關通常包括復議機關的上一級海關或非海關的其他行政機關。根據《辦法》第三十六條的規定,在有權處理機關對“規定”的合法性進行審查期間,復議機關可中止對原具體行政行為的復議審查,待有權處理機關作出審查結論后,復議機關再恢復行政復議程序。本案中,對于洪達公司提出審查申請的《通知》,某直屬海關并非有權處理的機關,因此該海關根據《辦法》的上述規定,將《通知》及有關材料提交其上一級海關(海關總署)進行審查,同時中止了對被申請人不予免稅決定和征稅決定的復議審查。

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